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冯奎:农村土地制度改革与社会工商资本的机遇

冯奎:农村土地制度改革与社会工商资本的机遇

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冯奎:农村土地制度改革与社会工商资本的机遇...

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冯奎:农村土地制度改革与社会工商资本的机遇

  导读:


  农村三权分置并行的土地制度改革,被称为继家庭联产承包责任制后农村又一次重大制度创新。这项改革有什么积极意义与深远影响,社会工商资本面临哪些机遇?会不会出现井喷式的社会工商资本大举下乡局面?2017年1月7日,中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎,应邀在复旦大学就此主题发表了演讲。


  以下根据内容根据演讲内容整理


  感谢邀请,来复旦大学做一个演讲。企业家们总是热切地在问:哪些政策即将或已经出台,它将带来什么机遇?我认为当前农村的三权并行分置的改革是值得关注的一个内容。中央文件也明确提出,这项改革是继家庭联产承包责任制之后农村又一项重大改革创新。那么,我们在问:它与农村家庭联产承包责任制究究竟有什么继承关系,在哪些方面是重大突破,它将给工商资本带来哪些机遇呢?


  1、改革的内容


  2013年中央农村工作会议提出:落实土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,具备三权分置的雏形。


  2014年中央在《关于深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,提出农地所有权、承包经营权和经营权三权分置。


  2015年11月,中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农村改革综合性实施方案》,提出落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。


  2016年10月中办、国办发出《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出三权分置并行。


  三权分置并行的主要内容是:


  ——土地集体所有权人对集体土地依法享有占用、使用、收益和处分的权利;


  ——土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利;


  ——土地经营权人对流转土地依法享有一定期间内占有、耕地作并取得相应收益的权利;


  ——构建三权之间的关系。


  2、改革的背景


  (1)进城农民,农民纷纷进城,希望保留土地承包权,流转经营权。1980年不到20%的城镇化率,2015年达到56.1%的城镇化率。未来还将有2~3亿农民进城。


  (2)返乡农民以及新一代农民,希望适度规模经营,用活经营权。截至2015年底,全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转,2.3亿承包户中有6600万户或多或少地流转了土地地。这个趋势还在继续。


  (3)现代化国家的必由之路,国家希望对农村土地制度进行改革,推进农业现代化和城镇化。


  (4)城市工商资本,希望下乡在农业领域寻找投资机遇。市民农庄、民宿经济、特色农业经济等等。


  3、继承与突破


  三权分置的改革的与家庭联产承包责任制的改革,从改革路线上讲,具有相似点,都是在原有制度的基础上,走渐进式增量改革的路子。当渐进式增量改革冲破原有的机制体制之后,新的制度框架就已形成。因此,两者的改革路径都是新从旧出,而不是破旧立新,是先脱胎再换骨,而不是砸烂一个旧世界之后再来建设一个新世界。两次改革的在继承性方面,有6个共同特征:


  第一,维持原型。家庭联产承包责任制维持的是1980年代之前的农村土地的集体所有制。三权分置改革的前提是维持已有的制度构架,即:落实集体所有权、稳定承包经营权。


  第二,增量改革。家庭联产承包责任制的改革,是从集体土地所有权的基础上“脱胎”一个农户承包经营权;三权分置改革是继续从农户承包经营权基础上再“脱胎”一个经营权。


  第三,关键突破。2003年农村税费改革在全面推全面推开,至2006年农业税废除,“三提五统”被取消,农户相应义务缩小,摆脱了合同的约定性与权利义务的相对性。2002年《农村土地承包法》关于承包方权利义务的规划定,承包经营权具有物权属性。当前来看,承包经营权与经营权之间,是债权还是物权,尚有争论,关键性的突破的重大事件将会到来。


  第四,倒逼推动。家庭联产承包责任制推行之初,承包者即经营者,体现了农民与生产资料者的直接结合关系,解放了生产力,创造了农业发展史上的黄金时代。但随着工业化、城镇化的发展,家庭联产承包责任制面临越来越多的挑战,突出的就是承包者与经营者已经出现了分离,还在分离,但将来究竟如何分离才好这些问题?经营权的分离力量,产生了倒逼的力量。可以预见的是,谋求经营权稳定的力量、经营权利益的力量,将会逐渐壮大,倒逼着经营权,进而倒带承包经营权的稳定、改革与发展。


  第五,政在法前。就家庭联产承包责任制而言,政策语言一直走在前面,后面才是法律层面的提升与明确。1982年的《全国农村工作会议纪要》、1983年《当前农村经济政策的若干问题》、1983年10月《关于实行政社分开建立乡政府的通知》、1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》、2002年的《农村土地承包法》。2007年的《物权法》,明确将土地承包经营权作为用益物权的一种。三权分置改革,显然也将走过这样的路子。政在法前,原因是政策相对灵活,敏感,法律相对刻板、滞后。同时,政在法前也说明中国的改革是政策默许的改革,政策在推动改革上具有更大的引领性力量。


  第六,出新推陈。家庭联产承包责任制改革经历了“不准”、“不要”、“有条件的允许”,最后终于到完全放开,是一个逐渐松绑的过程。三权分置改革而言,新的事物也将经历有关部门或既有法律法规“不准”、“不要”、“有条件的允许”等诸多束缚,在此过程中实现嬗变。这表明新与旧在力量演化的过程中,刚开始时,旧占上风,新居下位。新的力量逐渐成长,旧的力量逐步消减。注重培育新力量,而不是让新消耗在旧的当中,或者与旧同归于尽,这非常重要。综上,家庭联产承包责任制与当前正在推进的三权并行分置改革,在改革的内容与路径方式上都具有继承性的特点。从不同的点来看,这两次突破,可以称为两次脱胎与换骨。第一次是克服所有权的束缚,土地承包经营权脱胎而出。第二次是克服土地承包权的束缚,经营权脱脱而出。第一次的意义举世皆知,当前正在进行的三权分置的改革,其大幕正在拉开,多方面的影响力、冲击力还有待实践中加以验证。


  4、社会工商资本的机遇


  三权分置并行,需要处理好各方面关系。落实集体所有权、稳定承包权是前提条件;放活经营权是这次改革的亮点与重要的突破口。目前来看,还不能够说,三权分置改革之后,社会工商资本就能大举下乡。因为许多法律条件还不具备,农村合作主体的培育还需要时间等等。但随着改革进一步推进,在经营权放活这方面,将会有大量的机遇存在。特别是要看到:在一个长期的历史的过程中,随着确权工作的推进,以及城镇化、工业化的深化,将会有越来越多的农民可能选择退出一权、两权、三权或四权(如重庆巴南农民退出集体收益分配权、承包权、林权、宅基地收益权),社会工商资本深入地嵌入到农民退出的诸多环节中去,进入农村农业有了更多的机会。


  (1)合作对象变多,如家庭农场、专业大户农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体将涌现出来。


  (2)经营权交易更加活跃,土地流转服务体系逐步建立,简政放权、放管结合、优化服务改革不断深化,农民流转承包土地经营权的市场交易活动,有望升温。


  (3)经营权退出的农民增多,一部分农民有偿退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等等,工商资本可选择的面扩大。


  (4)经营权资本化的渠道更加通畅,一些地方将开始农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款,银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下有望扩大农业农村贷款抵押物范围。


  (5)规划手续办理更加便捷,工商资本投资建设高标准农田、生态公益林等连片面积达到一定规模的,允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续。


  (6)更多机会获得经营活动用地,坚持节约集约用地的前提下,有更多机会通过合资合作等方式,开展观光和休闲度假旅游、农产品加工流通等经营活动。


  (7)优先盘活集体土地等资源性资产,特别是在集体土地等资源性资产和闲置农房的基础上,发展民宿经济等新型商业模式。


  (8)规范运行的风险可控性增强,国家将对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范,建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度,这对工商资本带来更多安全感。


  (9)获得更多基金与补贴等的支持,投资农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金等,将会兴起。农业补贴、涉农信贷、农产品期货、农业保险联动机制等,将对社会工商资本起到支持作用。


  (10)其他涉农的机会,主要是更多优势参与后续农村土地制度改革进程,如利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,获得城镇建设用地。在资源环境承载力适宜地区进行低丘缓坡地开发,对工矿废弃土地进行复垦利用等等。

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